加强地方人大对财政预算审查监督的几点思考

审查和批准财政预算，监督财政预算的执行情况，是宪法和法律赋予地方各级人大及其常委会的一项重要职权。贵州省是一个多民族的贫困省份，多年来，地方各级人大对财政预算的审查监督工作进行了许多有益的探索，但由于法律制度和审查监督机制以及工作程序、方法等不够完善，同时又受地方财力不足、重点工作财力的挤占、各种主客观因素的限制，地方人大对财政预算的审查监督工作还存在一些亟待解决的问题。为防范地方政府性债务风险，促进经济持续健康发展，笔者结合全省贫困地区的实际，就如何加强地方人大对财政预算审查监督谈几点思考。

1、现状及问题

贵州是一个少数民族众多、经济相对落后的省份，由于地方可用财源不足，基本上属于“吃饭财政”，机关事业单位工资性收入、一些民生项目实施等全靠中央财政的转移支付，因此，地方人大对财政预算审查监督尚存在一些问题。主要表现在以下几个方面。

地方人大对财政预算的审查和批准仍流于程序。财政预算编制是预算管理过程之中的必要环节，也是预算审查监督的重要基础。一些地方年度财政预算的拟定，先由党委、政府“定盘子”，再提交人代会进行审查批准。根据预算法的有关规定，政府及财政部门应当在本级人代会举行的前一个月，将预算草案提交人大常委会进行初步审查。但由于政府及财政部门向人大常委会提交的预算草案时间迟，加之提交人代会审查的财政预算报告过于笼统，报告中的预算安排只分大类、按功能罗列的收支总数，没有列出部门预算的支出项目，使人大代表无法了解财政资金的分配使用情况，对预算报告的审议难以提出中肯的意见，导致地方人大对财政预算的监督在客观上成了流于形式的程序性监督。另处，财政预算获批后，由于地方财政困难，财政部门又不能按时批复部门预算，一般要推延数月不等，严重影响了预算资金的使用效率。

财政预算编制与执行审计的透明度较低。人代会期间，政府及财政部门提交大会审议的只有财政预算报告，而非预算草案本身，向社会公布的财政预算报告透明度不高。有的地方政府把预算方案看作内部“机密”要件，对公众保密。因此，一些地方人大审查批准预算报告形成了“政府给什么就看什么、说什么就听什么、报什么就批什么”的状况，对各个具体的财政收支计划及其执行情况，以及财政收支背后的政府行为，人大代表根本无法进行透彻审议。另外地方同级财政预算执行情况的审计，只是政府的内审，受现行行政管理体制的影响，有些问题难以得到充分地反映和揭露，并且审计结果不对外公开，缺乏社会的监督，有些问题仍被捂着盖着，加之整改不力，造成某些问题屡审屡犯，得不到根本解决。

专业人员匮乏成为预算审查监督的短板。地方人大财经机构设置极不统一，专门机构与工作机构并存，有的设立人大财经委员会，有的设立常委会财经工作委员会，有的下设预算工作机构，有的不设立预算工作机构。由于工作机构大多数人员不具备财经专业知识，难以对预算的执行情况进行全方位的跟踪监督，兼职委员中虽有财经工作方面的专家，每年也会参加人大常委会组织的一些调研活动，但由于受时间、精力的限制，作用发挥非常有限。还有少数委员认识不到位，有怕得罪人的思想，对预算的审查监督敷衍了事。

财政预算的执行缺乏行之有效的监督约束机制。一些地方政府及财政部门在报送给人大审查，并经人代会批准的财政预算报告中，由于预算资金没有落实到具体的项目上，加上受国家政策的影响和中央财政转移支付增加，导致地方一般公共预算收入和一般公共预算支出等存在变数，同时受地方政府中心任务、重点工作等不确定因素的影响，造成政府在执行中随意性较大，不断增加预算，而地方人大难以对这种情况进行精确而有效的监督，预算的约束力软化，导致部门申请多、领导“批条”多、临时性支出多等隐性分配或二次分配的现象时有发生，造成事实的“一年预算、预算一年”现象。

2、几点思考

加强预算草案的审查，提高预算编制的科学化。为使年度财政预算在依法编制的前提下更为科学、合理和严谨，一是督促政府及财政部门提前做好预算编制，改变过去年底才着手编制下一年度预算的做法，编制出准确的部门预算支出方案，调整预算科目设置。在预算中既要列示收支总量，又要详实地列出具体项目及文字说明。对公用经费支出要分类分档，按定额和项目编制预算，对专项支出要分类依次落实到具体项目上，从而提高预算编制的精细化水平。实现预算分配的公正、公平与合理，有利于规范预算部门的收支行为，便于加强对部门预算执行的宏观调控和监督检查。二是地方人大要邀请财经方面的专家参加审查，使预算草案得到优化升级，为人大审议批准预算做好基础性工作，保证预算审查的质量。三是改进审议表决方式，增强预算审查的实效性。对预算审查批准的表决要坚持“一篮子表决”和“重点表决”相结合的方式，做到既有对整体财政预算的表决，又有对财政预算具体单项的表决。地方人大在审查批准财政预算草案时，要对预算资金安排的合法性、合理性进行评价，特别要对预算调整方案严格把关。要坚持“先有预算，后有支出，严格按预算支出”的原则，杜绝先发生支出，后列入预算调整形成事实的情况发生，体现决策的科学化和民主化，提高财政资金的使用效益，彻底改变人大对预算审批表决“走过场”搞形式”的做法，使地方人大对预算的监督更具实质性。

创新预算监督办法，增强财政预算的公开化。一要加强预算联网监督系统建设，2019年，根据全省人大要求，将在省、州、县三级人大建设财政预算联网监督系统，利用预算监督系统功能，人大与财政实现预算、决算等基本信息传输，加强和改进人大预算审查监督，实现预算监督审查监督信息化、网络化，提高监督实效。二要切实采取有效措施，严格预算外资金的管理，将预算外资金全部纳入预算内管理。三要严格监督预算科目之间的资金调剂，为保证预算的完整性与支出的合理性，地方人大要加强对预算科目资金使用情况的监督，严格控制预算科目之间资金的随意流动，不能被随意调剂、调减项目资金，确保项目支出资金不被挪用。四要加强对预算超收收入使用情况的监督，凡需要动用超收收入安排当前必要的支出，以及其他支出追加等需要变更预算，财政部门必须编制部分预算变更方案，及时向人大常委会内设财经机构通报情况，应将预算超收收入使用方案及时提请本级人大常委会审查批准，未经批准，不得擅自他用。五要支持审计机关依法独立进行预算审计监督，充分发挥审计监督与人大监督的各自优势，有机结合，地方人大在与审计机关沟通协调的基础上，要加强对专项资金、基金、预算外资金和其他重点收支项目依法进行重点审计，对审计暴露出的问题要提出操作性较强的审议意见，责成政府及部门认真整改，并依法追究相关部门及人员的责任。

建立健全预算监督制度，维护预算执行的合理化。要增强预算实质性监督的刚性要求，将部门预算编制和执行情况纳入人大及其常委会的监督之下。按照“收支两条线”规定要求，大力推进国库集中支付制度建设，进一步扩大集中支付范围，逐步取消政府部门、有关单位不必要的银行帐户，坚决清理各种形式的“小金库”和账外账，堵住财政资金使用中的“黑洞”，实现所有财政资金都由国库统一管理，集中支付，人大内设财经机构要实时掌握国库集中支付情况，杜绝政府领导的“批条”行为。要加强对政府采购的监督，形成全部公共需求都按照公共财政的要求实行集中采购。建立财政预算初审制度，地方人大财经机构要加强与财政部门的沟通，认真听取政府及财政部门对编制草案的说明和调查组的调研报告，负责认真地进行审查，对预算草案重要内容进行全面评估，为人代会审查批准预算提供重要参考意见，切实保障人大代表的知情权。要建立预算执行定期报告制度，为便于实时掌握预算执行情况，地方人大应明确要求政府及财政部门定期向人大内设财经机构报送预算收支项目表和综合会计报表，并在每季度末报送预算执行情况分析报告，人大财经机构对财政预算收支执行情况进行全程跟踪式监督，务求财政预算资金落到实处。