深化对政府重大投资项目的监督

　　多年来地方人大及其常委会对政府重大项目投资的监督工作处在无视或被动状态，导致一些“面子工程”政绩投资”“重复投资”“无效投资”时常出现，造成巨额资金浪费，财政直接挑战预算平衡的原则，增加地方财政运行风险。中央《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》下发后，部分省也出台了关于健全人大讨论和决定重大事项制度与实施意见，明确强调了人大讨论决定重大事项的原则和要求、重点和范围、程序和保障机制等内容，进一步落实和细化了宪法、地方组织法、监督法和预算法等有关规定。政府重大投资项目一般是以公共资源为投资主体，计划投资建设的各类基础设施、工业、民生等项目，单体投入一般比较大。对政府性重大投资项目进行过程性监督评价，是地方人大及其常委会十分重要的职权。

　　讨论和决定前：审查重大投资项目的原则和内容

　　地方人大常委会审查政府重大项目投资是否遵循下列原则：一是合法性原则。主要审查政府提请的重大投资项目是否是法律明确赋予人大及其常委会职权范围内的重大事项；同时审查项目是否符合国家法律规定和地方规章的要求。二是民意性原则。审查项目是否是广大人民群众普遍关心、事关其切身利益的问题，项目的确定和论证是否有最广泛的人民群众参与，是否得到大多数人民群众的支持和拥护。三是计划性原则。审查政府重大项目是否符合五年发展规划和年度规划，而这些规划都经过人民代表大会批准，部分项目有预算配套；如果没有列入年度计划的一些重大项目，比如对城乡供水、交通水利、经济园区的投资，是事关全局性、根本性、长远性的项目，应该建议政府根据情况报请人大及其常委会讨论决定，获得批准后，再分步论证实施。四是量力而行原则。要按照先急后缓的顺序，积极稳妥地审查项目实施，要根据经费来源、环境承受力和安全条件情况决定实施步骤，不能不切实际跨大步冒进，造成“半拉子工程”“烂尾楼”，造成难以挽回的损失。

　　审查政府重大项目投资的主要内容为：一是审查投资项目性质功能是否有必要。重点审查政府投资项目是不是为社会提供公共产品的项目。因为在市场经济体制下，一般经济组织的投资活动都追求自身利益的最大化，对非盈利、难以盈利或投资回收期较长的项目则不会涉足，但这些非盈利、难以盈利或投资回收期较长的项目又往往是区域经济发展必不可少的基础设施，是关系到改善投资环境、改善人民生活、加强国防安全的设施，所以地方财政基本建设资金必须有计划、分步集中投资在这些公益性的基础设施上。二是审查投资项目是否有拉动效益。有些投资大、风险大的超大型投资项目，如果没有政府资金的介入，任何其他投资都不可能承受如此巨大的投资和风险。但是一旦项目决策上马就将形成巨大的生产力，并影响着区域经济的发展与产业结构的调整和再造，所以这些工程项目一般必须通过上级政府来投资。比如国家重大交通、水利、港口、机场等项目，仅需要对地方配套部分资金来源、环境保护、土地使用等是否符合法律法规的规定进行审查。三是审查投资项目是否有潜在危害。主要是针对政府或者部门引进的项目或者融资的项目，不论是否由政府投资，都要审查项目是否充分考虑各种风险因素，比如项目能否通过安评、环评，是否有充裕的资金投入，项目是否有预测的社会效益，是否有重大环境隐患，如果项目投资失败，能否应对沉重的财政负担、资源环境的污染等问题，同时要考虑对社会大局稳定可能产生的不良影响。四是审查投资资金来源是否合法。保证政府重大项目投资资金的合法性是人大及其常委会的重要职责。新预算法规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，这对“长官意志、拍脑袋工程、花钱大手大脚、新官不理旧事”等现象是刚性约束，对未按规定编制、调整预算等投资行为，也引入有“追究行政责任”的惩戒规定。政府投资项目需要资金，应该纳入同级预算，符合五年发展规划和年度计划，如果没有纳入计划和预算，必须要财政投入的，要依法履行预算调整，预算的调整要符合预算法第十二条规定“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”。要认真执行新预算法的规定，规范地方政府及其所属部门举借债务和担保行为。

　　讨论和决定时：审议和表决政府重大投资项目程序安排

　　人大及其常委会在审议重大建设项目前要出台审议决定的工作机制，确保讨论充分，程序严密、决定合理。

　　在讨论决定的程序上，建议完善三个制度：一是建立民意收集制度。主要由人大常委会工作机构通过广大代表收集人民群众对重大项目的意见和建议。特别是调查清楚支持率和反对率。二是建立第三方论证制度。重大项目建设投入大、风险大、影响大，所以必须进行多方论证、权衡。政府及其部门负责牵头组织调研论证，容易被不正确的政绩观和领导意志代替。所以要建立第三方论证制度，因为越是与利益相关方有一定距离的观察者，就越有更开阔的视野。人大认为必要时，可以听取有专业背景的人大代表、专家学者的意见，也可请专业公司对重大建设项目进行科学性的论证，拿出参考意见。三是建立观点辩论制度。真理越辩越明，在人大讨论决定重大项目投资时，建立辩论制度，让质疑者、答辩者的观点充分表达，让项目可能产生的积极作用和消极影响尽可能的详尽表达，有利于正确引导表决。四是实行票决通过制度。一个地区实施重大项目，毕竟要关系到千家万户的群众利益，因此，我们应该把最后的决定权交给当家作主的人民群众。表决可以在人大常委会会议和人民代表大会上进行，采用人大代表票决制，由于重大项目是通过人大票决通过，既给政府的决策多了一道保险，更给政府实施项目中的很多问题解围。要正确对待票决结果，对于反对票、弃权票比例大的重大项目，即使过半数通过了，也需要修改方案、反复论证，慎重实施。

　　在人代会上讨论和决定主要程序：一是预先通知全体代表。要求政府将年度重大投资项目列表，附上论证报告和相关资料，连同计划、预算报告一起，提前告知代表。二是按照大会程序，由主席团决定是否列入大会议程。三是组织项目说明会。在大会上安排日程，由政府主要负责人和项目实施单位负责人到场介绍，接受代表们的询问。四是做好审议意见收集工作。把重大投资项目和大会工作报告一起审议，派工作人员到场收集意见。五是大会表决，形成决定，并交人大常委会监督实施。在人大常委会上讨论和决定主要程序：一是工作委员会提出初审意见，提交主任会议研究决定是否列入常委会会议议程。二是人大常委会办事机构将投资项目的相关资料，转给每位组成人员。三是政府项目负责人到会介绍情况，接受询问。四是组织不记名投票，形成决定。五是收集整理审议意见，交政府在项目实施过程中参考。

　　讨论和决定后：对政府重大投资项目实施跟踪监督

　　重大投资项目体量大、实施时间长，受到影响的因素多，有些项目需要多个层面的配合，很容易在实施过程中变样或走形。因此，人大及其常委会对重大投资项目批准后的建设过程的监督十分必要。要通过视察和调研项目的立项、建设、安全、资金的运用等方面的情况，对重大投资项目实施全程监督。

　　监督立项和招标是否规范及时。人大及其常委会批准政府重大建设项目后，应督促政府进行立项手续。在人大及其常委会没有作出决定的重大建设项目前，任何单位不得私下立项建设。对通过立项的重大项目，人大要对工程招投标实施监督，要求重大建设项目一律实行公开招投标，依照法定程序和方式，发布招投标公告，提供载有招投标工程的主要技术要求、主要的合同条款、评标的标准和方法以及形成开标、评标、定标的程序等内容的招标文件。公开竞标，在具备相应资质条件的投标者中，择优选定中标者。以杜绝重大建设项目的暗箱操作，把资质差和不具备资质的工程承包单位拒之门外，避免重大建设项目中招投标流于形式。对插手重大建设项目工程，从中捞取好处的人和以身试法者，要依法依纪追究责任。

　　监督资金使用和审计结论运用。对重大建设项目的运作要实施重点监督，根据工程预算，由人大常委会审批后，财政部门才能动用建设资金进行工程建设。在建设中，对资金的运用要进行必要的监督，要督促建设资金及时到位，防止挪用重大建设项目资金，造成“停工待料”的局面；要加强对建材质量的监督检查，避免购进质次价高的建筑材料，防止建造出豆腐渣工程。要对重大建设项目建成后进行必要的工程审计，对审计结论要进行深查细究，精心分析总结，特别要注意工程追加资金，要跟踪审计，严防重大建设项目工程资金流失。

　　监督工程进度和施工质量。重大建设项目必须要有合理进度，才能尽快发挥工程效益。要严禁违背工程建设的本身规律，而随意缩短工期，不顾工程质量搞“献礼工程”，但也不许以增加标的为由，故意拖延工程工期。要加大对重大建设项目质量的监督力度，督促工程建设甲乙双方高度重视工程的质量，视质量为生命。要建立重大项目建设的责任终身追究机制，进一步提高承建方、监理方、验收方等各责任单位的质量意识。

　　进行效益评价和风险分析。建议地方人大出台对政府重大投资项目进行效益分析的具体办法，形成科学合理地对政府重大投资项目进行效益分析的机制。重点看财政资金的拨付和使用和工程进度是否相对应等情况，分析资金使用效益。基础设施项目完成后，考察对地方经济社会发展是否具有较强的引导与带动作用，是否发挥“四两拨千斤”的撬动效应；民生项目完成后，看是否改善人民群众生活质量，人民群众是否满意；要分析重大建设项目的回报能力的持续性，是否满足社会需求对项目的预期。同时，要清醒地分析项目成本可能为政府财政带来的风险和压力，研究可能出现风险的时间，及时提醒政府采取防范措施。