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李小红 |
众所周知，在我国的权力体系中，行政权是“最活跃、最富有渗透性的权力”，人们日常生活中的众多领域都会受到行政权力的支配。同时，随着国家管理事务的多元化、科技化、专业化，行政权在一定程度上还拥有“准立法权”（quasi－lawmaking power）和“准司法权”（quasi－judicial power），“以至于在现代国家，行政机关实际上成了国家的主宰者”。此外，尽管现代法学理论认为个人不能成为权力主体，而只能是权利主体，但因为几千年封建治国思维的影响，我国的行政权表现出了强烈的“权力的非责任化和权力的权利化”特征，权力异化并且形成腐败的主要诱因。基于此，在研究我国的监督制度时，如何强化对行政权的监督成为重中之重。考察目前的行政监督体系，可知司法监督被极大地弱化；人大监督则表现为表面化、形式化；行政系统通过复议、监察、审计等进行的自体监督则因监督者置于被监督者的控制之下而使监督的功效难以发挥。
从理论上讲，我国的行政机关产生于人大，是权力机关的执行机关，应对其负责并接受其监督，所以人大对行政的监督范围和内容应具有广泛性，人大作为立法机关，监督行政具有当然的合法性，作为国家权力机关，其监督应具有终极性，在宪法制定之初，立法者对行政监督只设计了人大监督和自体监督。这些都决定着人大可在监督行政的领域中发挥最大的作用，然而，现实的情况是，“人大对行政的监督与立宪者的期望之间存在着较大的差别”本文即拟就如何强化人大对行政的监督作一粗浅探讨。
一、人大对行政的监督现状及评析
目前，我国的各级人大对行政权力的监督主要有：
1.以听取政府工作报告、批准国民经济和社会发展计划、听取政府专题工作汇报等形式展开的对政府工作的宏观监督。
2.以审查批准预算、听取和审议财政审计报告等形式展开的对政府财政的监督。
3.通过制定计划、组织检查、跟踪落实等步骤进行的行政执法监督。
4.以询问和质询、特定问题调查等形式展开的对行政责任的监督。
此外，还有对政府人事的监督、对行政立法的监督、通过“两评”（即工作评议和述职评议）进行对行政日常工作的监督等。
在如此众多的监督种类中，有许多是地方人大的创新之举，如执法检查、代表评议、述职评议、执法责任制。在监督工作方法上，更是屡屡出新，如政府工作报告二审法、票决制、部门预算报送人大审议法、微服视察法、年度任职评定法、政府组成人员任期承诺公示法、任前审计法等等
应该说，改革开放以来，人大对于如何发挥自身的作用作了很多努力，对行政权力的监督也有了很大的强化和成效，然而如前文所述，人大的监督现状与立宪者以及普通民众的期望都相去甚远，同时在具体的监督工作中也存在流于形式、效果不足的问题，以致有民谣曰：审议报告唱赞歌，述职评议表扬多，执法检查走过场，一听二看三通过。
二、原因分析及宏观对策
究其原因主要有：
1.认识不足。尽管在理论上，很多人都知道，人大对行政的监督是一种政治体制上的设计，它可以保证行政权在法治的轨道上运行，避免权力滥用和腐败现象的滋生，从而更进一步说国家才能长治久安、繁荣富强，但实践中多方主体具体作法，说明这种认识还远远不够，还没能用来自觉指导各自的行动。
具体说来，首先是党委的认识不足，有的地方的党委习惯于讲“党政不分家”，甚至以党代政，包揽行政事务，一有重大政务，往往是党委决定、政府跑腿，人大即被架空，此时如果人大去监督，很容易监督到党的头上，结果要么监督无法进行下去，人大真成了“橡皮图章”，要么监督坚决进行，党的执政形象受损，党领导一切的政治理念受冲击。所以各级党委应充分认识到：党只对政府重大问题进行决策，该决策应由人大依法作出最终的决定，之后由政府去组织实施。“只有这样，才符合党对国家实施政治领导和人民民主管理国家事务的要求，才符合依法治国的要求。”其次，是政府认识不足，有的政府工作人员受特权思想的影响，没有公仆意识，只有当官意识，没有服务意识，只有管理意识，没有奉献意识，只有贪、捞意识，更不用说具备人民民主意识了。一旦成为被监督者，则或者猛打太极、消极应付，或者凭借行政强权、优势地位规避监督。最后，是人大本身也有认识不到位的地方，因为人大的诸多权力中，除了监督权，首当其冲的是立法权，人大完全可通过行使立法权，使自身的其他权力法律化、具体化，但目前监督制度或空白、或缺失、或操作性不具备。人大长期以来的实践状态，也使不少人大的工作者产生倦怠心理，进而也开始质疑：面对一支独大的政府，人大能有什么作为呢，能怎么作为呢？
因此，当务之急是转变观念，应大力度地的宣传，让这样的观念深入人心：根据宪法，只有人民才是国家的主人，由人民的代表组成的国家权力机关在国家体制中居于核心地位，行政机关由其产生，对其负责，受其监督。而且以上各主体对这一点，应提高到政治的高度去认识，不受监督的权力在民主社会是不应有存在空间的，不受监督的权力，尤其是管理领域日益扩大，具有“易滥性和易腐蚀性”的行政权，会是一匹“脱缰的野马”，会给这个历经磨难的国家带来更大的不幸。所以党要回归自己执政的本位；政府要时刻明确自己在一个民主社会中所处的位置，自觉、全面、积极、彻底地接受监督；人大则应整合力量，健全制度，让“人民当家作主”成为不受质疑的现实。
2.能力不足
因多数人大代表非直选代表，而即使直选也是大打折扣的“民主”，相关机构和人员在推荐代表人选时性别比例、民族比例、政治信仰比例、地区比例等等都要考虑，而最应该考虑的的参政、议政能力只能放在次要位置，甚至不予考虑了。当然能当选代表，总是各行各业有所代表性的人员，个人素质也许并不差，在自己本行业可能表现不俗，但参政、议政不是种地养鸡、唱歌演戏，对于人大监督来说这是一项专业性很强的工作，其所要求的法律、经济以及其他的专业知识，都应达到相当的水平。所以当了代表，首先不懂怎么监督，于是人大相关机构就组织培训，学会了如何走程序；接下来参加了监督工作，才发现因不懂行，不明白监督什么，尤其是行政监督中的预算监督、执法监督等，如没有相当的专业知识，就很难发现问题，就没有发言权，监督就只能走过场；及至监督几次下来，悟出点门道了，蓦然发现任期到了，往往下一个轮回又开始了。
除了专业知识的不足外，还有个时间支配的问题，人大代表们多是兼职的，虽然法律规定，代表所在单位应保证代表们参加人大工作，但事实很多代表特别是人大常委会的组成人员多是其他岗位的领导或负责人，他们中很多人根本就无暇顾及人大工作。
要解决这个问题，要想让人大真正发挥其制度价值，笔者认为，必须借鉴他国的适当作法，参政、议政的议员应精英化、专职化。当然代表的产生也应多元化，特别是要引进竞争机制，相关部门和人员力避“提出一些意见和建议”，“发表一些个人的见解”或者赤裸裸地“操作”。
3.制度缺失
目前规范各级人大实施行政监督的法律法规、规章办法、规则决定不在少数，但正因为规范承载于各色规则渊源中，所以就表现出如下不足：缺乏整体性，不同效力层次的文件存在互相矛盾，甚至互相抵触的现象；数量庞大的规则，多数模仿照搬，所以现实的监督制度在质上没有任何改变，上位法则怠于创新、完善，所以漏洞依然是漏洞、空白依然是空白；宪法、法律已有的规定，过于原则、抽象，缺乏可操作性。
因此，人大应以对行政的监督制度建构为先导，着眼于建立全面的监督和制约机制。人大监督行政制度应以宪法为指导，对现有的规定进行梳理，或修改、或废止、或采纳。对监督的种类、程序的启动，具体运作，特别是监督责任作出明确的规定。有监督而无责任要求，监督只能流于形式，例如现在如果人大对政府的工作报告不满意，政府承担什么责任，人大有什么措施促使其承担责任，法律法规没作任何规定。当然制定相关法律时，也应考虑各级人大自主能动性的发挥，以上位规定，保证下位主体的监督权，同时也应建立推动地方人大积极创新的机制，以进一步促进法律规定的完善。
三、对人大监督行政若干具体制度的建议
谈到人大对行政的监督力度问题，笔者也认同“在所有的监督方式中，财政监督和人事监督是最有力的监督方式”的说法。从宪法规定看，财政权、人事控制权等都是权力机关的固有权力，但因众所周知的种种原因，人大对这些权力均无法很好地运用，只能充当一个令人尴尬的角色。鉴于对此问题诸多学者、专家已有了相当深入的研究，提出了很多建议和意见，本文将不再赘述。本文主要就以下二点作一探讨：
（一）加强对抽象行政行为的监督
抽象行政行为指行政主体针对不特定行政相对人作出的具有普遍约束力的行为规则的行政行为。这类行政行为是针对普遍对象作出的，适用的效力不止一次，具有反复性、加之层次多、范围广，因而产生的影响要远远大于具体行政行为。一旦违法，将会给众多人造成损失，但根据现行的法律规定，针对抽象行政行为的行政内部的监督作用有限，司法监督被完全拒绝。所以人大理应负起监督之责，以保证国家法制的一统，以对行政相对人的受损权益形成救济。
在实践中一般认为抽象行政行为包括：国务院制定行政法规的行为；国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府制定行政规章的行为；广大的行政主体制定其他行政规则的行为，其中前二者一般被统称行政立法行为。
根据《立法法》的规定，人大对行政立法行为的监督，主要是通过备案、审查的方法进行合法性监督。不过尽管有了法律支撑，人大对行政立法的监督成效依然乏善可陈。对第三类抽象行政行为，实践中多表现为各级政府的决定、命令、通知、通行等，行政规则制定主体广泛，内容庞杂，数量也很大，制定程序粗糙简单、随意性较大，存在着大量的违法情况。对此《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中也有明确规定，即县级以上的地方各级人民代表大会可以“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”，笔者认为此处的“决定和命令”可既指抽象行政行为，也指具体行政行为，且应以前者为主。尽管有如此明确的法律依据，实践中也鲜有人大撤销政府行政规则的例子。
所以，人大对抽象行政行为的监督，问题主要出在人大不重视、不操作或者难以展开、无法落实上，只要各方认识到这点，并且致力于监督职权的运用，应该会有所作为。
（二）整合信访制度，在行政救济体系中凸显人大的作用。
依国务院颁布的新《信访条例》第二条所述：信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。旧《信访条例》第二条的表述是：信访，是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。从定义看，法规对信访的内涵并未作大的调整，只是在具体操作层面作了一些调整，不可否认，总体来看，这个条例确实有一些亮点，如规定疑难信访事项可举行听证；规定信访问责制度；规定信访绩效纳入公务员考核体系；规定过激信访构成犯罪将追究刑事责任等。这无疑对我国目前的信访工作会带来很大的改善，但笔者认为，置入整个国家的机制建构中考虑，新《信访条例》所能带来的综合效益尚需进一步观察。信访制度曾有的诸多缺陷：机构庞大而分散，缺乏统一协调的制度设计；范围失控，致使案件量大的惊人，各机构人员从数量到质量都不能满足现实所需；信访因功能过多而使所有功能都显得大而无当，又无处理问题的绝对权限；程序规定简单、粗糙，很多案件重复信访，多头信访，浪费有限的“救济”资源等等，在一定程度上、一定时期内依然存在，这一点从雨花台区第十五届人大常委会上，信访局局长所作的《关于贯彻执行国务院＜信访条例＞工作情况汇报》中有所反映。
所以笔者认为，对信访制度应重新调整，将其中的“反映情况，提出建议、意见”部分分化成行政信息反馈制度，可以一定程序上参照日本的“苦情处理制度”设计，“在政府部门设置窗口，以听取市民的不平或不满等各种意见，并在行政内部采取相应的措施，以求得行政事务改善”简单说就是设置一个途径让行政机关能够及时听到行政相对人的呼声，使双方方便沟通，减少纠纷发生的可能。将“投诉请求”部分纳入人大对行政的监督体系中，人大本来应是监督政府的主力，所以如将信访的这一职能划归人大，切实发挥人大的监督作用，由人大组建专门机构、指定专人负责信访工作，对信访案件像目前各地人大对待代表议案、建议等一样进行限时、逐件督办到底，信访的救济价值与人大的监督作用必然会得以凸显。
四、结语
一个大的制度体系的建构，依托于各个具体的制度的完善，每个制度的形成，都是诸多人的智慧结晶，为此笔者将教学实践中的点滴想法，形成文字，应该说所作探讨都是些粗浅的、初步的构想，各个环节的细化完善、科学设计，都需进一步的探索、研究，欠妥之处，望方家不吝赐教。
参考文献：
1.王学辉、宋玉波等著：《行政权研究》，中国检察出版社，2002年第1版。
2.刘金国：《权力腐败的法律制约》，《中国法学》2000年第1期。
3.蔡定剑《国家权力机关的监督》，应松年主编：《当代中国行政法》第三十三章，中国方正出版社，2005年1月第1版。
4.杨顺建著：《日本行政法通论》，中国法制出版社，1998年11月第1版。
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