一个违反法律、不适当和有失公正的规范性文件一旦实施，就会影响到一个方面、一个系统、一个地区，会在较长时间内损害广大人民群众的正当利益，增加群众负担，干扰正常的市场经济秩序。
　　地方人大常委会依据监督法的规定开展备案审查工作，既是法定职权的延伸，又是开展监督工作的一项全新举措。然而，地方人大常委会开展备案审查工作应遵循哪些原则？对此，各方意见不尽统一。有人认为开展备案审查以监督法规定的六条原则为准即可，但笔者认为，除此之外，还应遵循以下几个原则：
　　合规备案原则。人大常委会按照法律的规定，只能对一定机关制定的一定文件进行备案审查。这包括三个方面的问题。
　　首先，什么是规范性文件？毋庸置疑，规范性文件具有一定的强制性、约束力，是治理国家，管理经济、文化各项事业的重要手段，是经济活动、社会行为的重要规范。根据相关法律法规，从广义上讲，规范性文件是指有关国家机关制定的法律、法规及规章、决定、决议、命令等。除此以外，它的形式还包括指示、公告、通告、通知、通报、报告、请求、批复、函、会议纪要，甚至包括意见、提纲、方案、简报、批示等，不一而足。规范性文件从内容上来说，大体可以分为两大类：一类是对社会而言，涉及本辖区内众多公民、法人和其他组织的权利和义务，必须共同遵守；另一类是只涉及制定主体内部事务的管理性文件。
其次，哪些规范性文件必须报送备案？尽管从广义上讲规范性文件包罗万象，但笔者以为，人大常委会要求报送备案的规范性文件是狭义概念上的规范性文件，即它必须是涉及公民、法人或者其他组织的权利和义务，对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力，其规范的对象是不特定的人和组织，不是一次性适用而是反复适用的文件。而调整国家机关内部关系的规则只对国家机关内部有约束力，不涉及公民、法人或者其他组织的权利和义务，不属于必须报送备案的规范性文件的范畴。比如国家机关的内部工作制度、人事任免决定及对具体事项作出的处理决定、向上级国家机关的请示和报告等就不属此类。
　　人大常委会缘何不要求将所有的规范性文件都报送备案呢？笔者认为，从理论上讲，地方人大常委会有权要求所有有权制定规范性文件的主体制定的所有规范性文件都接受备案审查，但实际上难以做到。究其因，一方面是地方人大常委会对有些规范性文件进行备案审查没有直接的法律依据；另一方面是规范性文件数量庞大，其中又尤以行政规范性文件数量最多。目前地方人大常委会没有足够力量对全部规范性文件进行备案审查，加之行政机关内部的规范性文件层级监督日趋完善，可以充分发挥其作用。对于地方人民法院和人民检察院制定的指导审判、检察工作的规范性文件，应否将其纳入地方人大常委会规范性文件备案审查的范围，目前在理论界和实践中还存在争议。
　　最后，必须报送备案文件的主体机关有哪些？就地方人大常委会而言，可以要求报送备案文件的主体具体包括：市、县级人大及其常委会和乡镇一级人民代表大会，省、市、县级人民政府及其所属工作部门，省、市、县级人民法院和人民检察院，依据法律、法规、规章授权行使行政管理职权的人民政府派出机构，具有行政管理职能的事业单位及其他组织。但对以上除下级人大及其常委会和本级政府、法院、检察院以外的部门、机构、组织是否必须向人大常委会报送备案文件，法律尚无明确规定，各地人大的意见也不尽一致。不少地方人大常委会在制定监督法实施条例或实施办法时采取了不作明文规定，但在说明中或在一定会议上口头要求报送的做法，对此，还须进一步作出规范。
　　被动审查原则。从广义上来讲，备案审查是一种法定的主动性审查方式，它包括登记、统计、存档和审查等工作环节。下级人大及其常委会和本级“一府两院”制定的规范性文件应当在公布后一定期限内，由其制定机关依法报送本级人大常委会登记存档并接受审查。通过备案审查，使地方人大常委会能够全面了解下级人大及其常委会和本级“一府两院”制定规范性文件的情况，并能结合实际及时发现问题、研究问题、解决问题，从而有效地维护法制的统一和权威。从狭义上来讲，备案审查是指地方人大常委会对本辖区内下级人大及其常委会和同级“一府两院”报送备案的规范性文件在内容上是否合法、是否适当等方面进行的审查。就此涵义来说，被动审查应为地方人大常委会备案审查工作的原则之一。
　　从实际情况来说，人大常委会的备案审查工作是以被动审查为主的。所谓被动审查，是以某些国家机关和公民、法人及其他组织对具体的规范性文件提出审查要求为前提的审查方式。它是对规范性文件的一种动态审查，这种审查方式的目的性、针对性强，便于从实践中多渠道发现问题、解决问题。事实上，由于报地方人大常委会备案的规范性文件数量较多，如果要对每一件规范性文件都逐字逐句地进行全面审查，以地方人大常委会现有的人力和资源来看，是根本做不到的，也是不经济的。更为主要的是，各种法规千差万别，所涉及的社会关系纷繁复杂，除明显的违宪违法外，有些规定是否与宪法法律相抵触，只有通过实施才能暴露出来。而只是事前对规范性文件进行字面上的、抽象的、逻辑性的审查，是不可能全面和准确的。当然，任何原则都是灵活的，强调在整体上坚持被动审查原则，同样不排除在具体案例上可以主动审查。
　　服从法理原则。法制统一是我国社会主义法治的重大原则。这个重大原则是由立法监督制度予以保证的。多年来，这一立法监督制度的有效运作从总体上保证了我国以宪法为基础的社会主义法律体系内部的和谐统一，对推进各项改革，建立和完善社会主义市场经济体制，促进经济和社会发展，发挥了重要作用。
　　从立法上讲法制统一，主要包含三层内容：第一，宪法的权威至高无上。第二，下位法不得与上位法相抵触。第三，同位阶的法之间应当互不抵触，对同一个事项的规定应当相互一致，否则，执法中会难以适从。
　　规范性文件的制定权是法律、法规授予的，必须以法律、法规为依据，因而受合法性制约。合法性审查的具体标准一般包括：一是制定规范性文件的主体是否合法；二是是否超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务；三是规范性文件的内容是否与宪法、法律、法规和上级人民代表大会及其常务委员会作出的决议相抵触；四是制定程序是否合法；五是同级别的规范性文件对同一事项的规范是否一致。
　　维护人民群众根本利益原则。所有报送备案的规范性文件，虽然制定机关和具体称谓不同，但从性质上说，都属于为贯彻实施宪法、法律、法规而形成的文件。从这些文件的内容看，大多涉及公民、法人和其他组织的权利和义务，并且在所辖区域普遍适用，有普遍的约束力和一定的强制性。因此，其内容是否合法，是否适当，对于宪法和法律的实施，对于维护群众的切身利益关系重大。
　　从实际情况看，有的规范性文件明显具有违法和违背广大人民群众根本利益的性质，如违反法律、法规规定，擅自设定审批、收费、罚款、强制措施等；通过“红头文件”扩大部门权力，将权力部门化、私有化。这样，一个违反法律、不适当和有失公正的规范性文件一旦实施，就会影响到一个方面、一个系统、一个地区，会在较长时间损害广大人民群众的正当利益，增加群众负担，干扰正常的市场经济秩序。值得关注的是，一些规范性文件单纯从内容和形式来看，未必越权和违法，但从一般常理看，或脱离实际，或显失公平，有损人民的利益和违背国家机关的宗旨。比如，有的地方不区分城市和农村、新车和旧车，不切合实际地要求所有上路汽车的尾气排放必须达到国际最高标准，不达标的一律不得上路，这就违背了客观实际。又如，有的地方规定外地啤酒、香烟等产品不得进入本地销售，或者对外地啤酒、香烟等产品征收额外费用，或者禁止外地到本地收购农产品，这种规定违反了平等竞争的要求，造成市场分割。再如，有的地方甚至规定制作和销售馒头也要许可，并专门成立了“馒头办”，这是明显的滥设许可行为。这些都属于不适当、应当予以撤销的情形。对此，人大常委会应以维护人民群众根本利益为行权原则，加强监督。

（转自人民代表网）

（责任编辑　杨勇）