监督法没有明确规定法律责任的内容，对此，违反监督法规定是否应该承担法律责任引起了社会各界的争论。笔者试从以下三个方面对违反监督法的法律责任问题作一探讨。

　　一、违反监督法是否需要承担法律责任

　　法理学一般认为，法是“以权利义务为调整机制并通过国家强制力保证的调整行为关系的规范”。法的国家强制性是法的必要特征，同时也是法区别于道德、纪律等社会规范的重要标志。从法的贯彻实施看，只有对合法行为进行保护，对违法行为进行惩治和教育，让违法者承担不利或否定性后果，法律规范的要求才能在社会生活中得到遵守，法才能得到实现。宪法第五条第四款规定“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”，因此，任何违反监督法规定的行为，原则上都应受到法律责任的约束和制裁。纵观我国现有的法律法规，绝大多数都有“法律责任”专章，而监督法没有专门“法律责任”的章节，也没有对违反监督法作出承担责任的规定。如“一府两院”违反程序性规定，由人大常委会追究其相关责任，那么作为监督方的人大常委会如果违反有关程序性规定，则应该如何处置，由谁进行制裁？如果人大常委会违反监督实体规定，如对于“一府两院”重大违法行为采取不作为的态度，又该如何处置？对于这些问题都是监督法应该作出的规定，然而目前，监督法在这方面还是一片空白。为此，笔者提倡违反监督法规定应该承担法律责任，既是为了认真贯彻落实社会主义法制的基本要求，又是为了进一步促进完善监督法，进一步增强人大常委会和“一府两院”的责任感，切实提高人大监督实效。

　　二、违反监督法承担什么样的法律责任

　　关于法律责任，法学界一般采取“后果说”，即认为“法律责任是指一切违法者，因其违法行为，必须对国家和其他受到危害者承担相应的后果”。在法律责任的外延界定上，一般以法律部门作为划分标准，分为实体法责任（违宪、行政、民事、刑事、国家赔偿责任等）和程序法责任（选举、立法、行政、救济程序责任等）。根据这一界定和分类方法，笔者认为违反监督法应承担实体上的宪法责任和程序法责任。

　　（一）实体法法律责任。我国宪法规定“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督。监督法就是对宪法有关人大监督规定的落实和细化，对“一府两院”应如何接受人大常委会监督，人大常委会应如何监督“一府两院”，作了明确规定。违反监督法有关实体内容的规定，如人大常委会不作为、不依法履行监督职权或“一府两院”拒绝接受监督、懈怠或阻挠人大监督等等，实际上就是违反了宪法有关“一府两院”由人大产生、受人大监督的规定。这不仅不能践行人民群众对国家权力机关的委托和授权，而且还必将破坏人大制度和民主集中制的宪政秩序，造成国家权力行使的混乱和权力失衡。也就是说，如果行使这些公共权力的机关或个人超越宪法厘定的权力疆界，就将承担宪法上的不利后果即宪法责任。因此，违反监督法实体内容的规定必须承担宪法等相关法律的责任。

　　违反实体性法律规定主要表现为：（1）人大常委会对于“一府两院”重大违法行为不作为，没有及时有效行使监督职权，导致发生重大后果；（2）人大常委会违法行使监督职权，包括使用非法定的监督方式及侵犯属于行政和司法权限；（3）“一府两院”不执行上级和本级人大及其常委会决议、决定的；（4）“一府两院”拒绝接受人大常委会监督，或对于监督行为采取懈怠、不配合的态度；（5）“一府两院”对于监督意见提出的问题，不进行整改，或整改不到位。

　　（二）程序法法律责任。监督权力只有在程序中才能得到有效行使，如果不建立一套有效的程序保障机制，监督权力则很有可能会落空。因此，对于违反人大监督程序规定的，也必须承担相应的程序性法律责任，以确保人大监督权力落到实处。

　　违反程序性法规规定主要表现为：（1）规定该做的程序没做，如人大常委会没有按照六个途径确定议题、听取相关报告后不依法提出审议意见的，“一府两院”有关报告没有征求人大常委会有关工作机构意见等；（2）没有按照规定的要求完成有关程序，主要是时间方面的要求，如人大常委会不及时公布监督结果的，“一府两院”没有按照“20天、10天、7天时间”规定提交有关专项工作报告的，没有按照审议意见规定的时间反馈研究处理情况的等；（3）没有规定的却去做，如司法个案监督取消后，人大常委会要求调阅有关司法卷宗的等。

　　三、如何追究违反监督法的法律责任

　　目前，在监督法没有专章规定法律责任的情况下，笔者认为，也不是就无法追究其法律责任，完全可以结合相关法律法规予以追究。

　　（一）对违反监督法实体法的法律责任的追究。根据宪法、地方组织法及监督法相关法律规定，结合人大制度实际，在我国追究违反监督法的实体法律责任，应包括以下几个方面：一是罢免。地方组织法第十条规定地方各级人民代表大会有权罢免政府组成人员、常委会组成人员和法院院长、检察院检察长。二是撤职。地方组织法第四十四条第十二项、监督法第四十四条规定，常委会在人代会闭会期间，可以撤销个别政府负责人副职及由常委会任命的政府其他组成人员、司法人员（除本级法院院长和检察院检察长外）。三是质询。质询是就有关问题进行质问和询问。监督法第三十五条规定，一定名额的常委会组成人员可以书面提出对本级人民政府及其部门和法院、检察院的质询案。质询不仅带有程序的性质，而且还带有负面的评价，可能带来不利的政治影响，因此也可以理解为一种宪法责任形式。四是撤销规范性文件。地方组织法第八条第十项、第十一项规定人民代表大会可以撤销常委会或本级人民政府不适当的决定、命令。立法法第五章“适用与备案”，对法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的改变、撤销权限，也作了详细规定。监督法第三十条规定，常委会可以撤销下一级人大及其常委会不适当的决定、命令和本级人民政府发布的决定、命令。五是报告不予批准。预算法规定，有关预算草案、预算调整和决算应当报人大及其常委会批准。这意味着，如果政府在接受预算审查监督时，存在实体违法行为，人大及其常委会可以不批准有关报告。

　　（二）对违反监督法程序法的法律责任的追究。在我国的法学领域存在根深蒂固的“重实体、轻程序”观念。与此相对应，在我国当前相关程序法规定中，一般只是明确了程序规则，而没有建立法律上的否定评价机制。如果说监督实体法律责任，还有据可循的话，那么监督程序法律责任则根本是无法可依。为此，对于监督程序法律责任，只能从程序性制裁的法学理论和推进监督法贯彻实施的实践目的出发，来理解和把握。程序性法律责任表现在违反程序的行为及其结果，在程序上不予认可，或确认其无效，或予以撤销，或予以否定，或责令重做，或补充修正程序，或终止程序。这些程序性的制裁方式，对于违反监督法程序性规定的行为，应该说基本适用。例如，常委会的年度监督计划，没有按规定由委员长会议或主任会议通过的，可由有关有权主体，在程序上不予认可，或确认无效，或责令重新按照程序通过；又如“一府两院”没有将专项工作报告在规定的常委会会议召开20天，送交人大专门委员会或常委会有关工作委员会征求意见的，可以责令其补充修正程序，尽快提交有关报告征求意见等等。总的看，就是要通过一定方式，使违反程序的行为得到制裁，使违法行为主体承担不利的程序后果，确保监督工作顺利有序开展。

　　责任的必然性，是实现法律责任功能价值最大化的基本要求。要威慑和制裁违法行为，推动监督法的全面贯彻实施，就必须建立起完善的法律责任追究机制。对此，应该着力解决“无法可依”的问题，建议全国人大常委会在修改监督法时，要研究设置“法律责任”专章，对有关问题作出明确规定，省级人大常委会在出台监督法实施办法和监督条例时，应探索增设“法律责任”专章,如四川省监督法实施办法(征求意见稿)，就增设了“责任追究”专章，明确了追究责任的情形、责任追究方式、监督异议、责任追究、责成监督等内容，进一步完善健全法律法规，不断硬化保障措施，确保监督法的贯彻落实。

（转自《人大研究》2010年第5期）

（责任编辑  杨勇）