民生实事代表票决制指政府在广泛征求人民群众意见建议的基础上，提出民生实事候选项目，报党委研究后，经本级人大代表在人民代表大会会议期间以投票方式决定项目，再交本级人民政府组织实施，并接受人大常委会，人大代表和人民群众监督。2019年初，雨花台区十八届人大三次会议召开时，首次实行民生实事票决制工作，经过近一年的实践探索，取得了一些好的效果，同时也存在一定的不足。现对这项工作作一些分析和思考。
一、 推进民生实事代表票决制工作动因
民生实事代表票决制工作是新时代社会主义民主政治建设的实践创新，是坚持人民当家作主，推进决策公开化、民主化、科学化的实际需要，也是人大依法行使重大事项决定权和监督权、发挥人大代表为民代言作用的有力举措。
1.推进民生实事代表票决制是深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，全面践行习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度重要思想的具体体现。
十九大报告指出，要健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。票决制工作立足于人大法定职能，把行使决定权和监督权有机结合起来，是做实人大决定，做深人大监督的重要抓手。从行使重大事项决定权看，民生实事票决制对重大民生工程以票决形成决议决定的方式予以确认，赋予法定效力，是人大行使重大事项决定权的一种创新形式。从行使监督权看，票决制工作在党的正确领导下，立足于人大对政府权力运行的监督制约，将人大监督视野“靶向”瞄准民生工作热点和“痛点”，努力提高群众获得感和幸福感，赋予了人大监督更加丰富的实践载体和社会效应。
2.推进民生实事代表票决制是坚持人民当家作主，健全民主制度，丰富民主形式、拓宽民主渠道的有效途径。
票决制工作是基层民主政治建设的一项具体实践，有利于推进基层政治民主化，不断丰富人民当家作主的政治内涵，充分体现“人大代表人民选、人大代表为人民”的宗旨。体现对广大选民负责的态度。人大代表通过调研、选民接待，到选区座谈，走访群众等具体行动参与到民生实事推进工作中来，进一步扩大了基层政治的民主化，人民当家作主的内涵在实际工作中得到充实和丰富。
民生实事票决制也进一步推进了民生实事项目决策的科学化。在以往的民生实事决策实施过程中，虽然由政府职能部门及基层单位征求意见，收集民意形成初选方案交党委决策。但从征集范围以及征集的精准性来看，难免会与人民群众所盼、所期、所想问题产生一定的误差，在征集过程中听取人大代表及选民建议，把决定权交由人大代表票决决定，这使民生实事更贴近民众，更贴近实际。从实践来看，也反映出票决决的民生实事项目更加接地气，更加贴民心，更加受到人民群众欢迎和拥护。
3.推进民生实事代表票决制是“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”的生动诠释。
坚持一切为了人民、以人民为中心，全心全意为人民服务，这是中国特色社会主义的本质追求。票决制深刻体现了以人民为中心的政治理念，通过吸收人民群众意见，使民生实事由政府“自定、自办”的“为民”作主方式，转变为“群众提、代表决、政府办、人大评”的“由民”作主新模式，能够更广泛、更多层次地满足人民群众对美好生活向往的实际需要。
另一方面，票决制工作的全过程也是虚心向人民群众学习的过程。习近平总书记强调“在人民面前，我们永远是小学生，必须自觉拜人民为师，向能者求教、向智者问策”。人民群众中有广泛的智慧和经验，到人民群众中问计寻策，相比坐在办公室苦思冥想，可以获得更多的真知灼见。与此同时，也可以有效调动群众积极性，与群众相关的利民为民之举，人民群众也乐于参考，乐于付出。
4.推进民生实事代表票决制是完善基层治理体系的有益实践。
基层社会治理是国家社会治理的基础，十九大报告提出完善党委领导、政府负责、社会协同，公众参与，法治保障的社会治理体制。十九届四中全会也明确要求，要构建基层社会治理新格局。习近平总书记强调，要把更多的资源，服务管理放到社区，为居民提供精准化、精细化服务，切实把群众大大小小的事办好，要坚持依靠居民群众，依法有序组织居民参与社区治理，实现人人参与，人人尽力，人人共享。票决制工作是深化打造共建共治共享社会治理格局的体现，契合了建立多元主体合作，多种方式并举，多类资源联动的共治体制要求，在打造共建共治共享的社会治理格局中起到引领示范作用。从票决制承载的功能看，一方面票决工作中，广大人大代表及其所在选区群众参与项目的确定并进行监督，保证了人民群众的参与权利，另一方面，促使基层政府权力运行中的权力分配、职责分工，协调保障等体系以及事权财权、责任边界更加清晰透明。
二、雨花台区 民生实事票决制实践情况
民生实事票决制工作是一个系统工程。从实践主体看，党委、人大、政府、人大代表及人民群众都各自具有重要地位；从实践内容看，有意见建议和社情民意的收集，有方案项目建议的研讨审定，有代表大会全会审议票决，有民生项目的具体实施及评估，有全过程的监督检查及评议等；从实践范围看，有政策推进落实，有工程项目实体建设，有生态工程修复等；从实践效果看，既有短期见效的，又有惠及长远的，既有直接产生经济效益的，也有间接产生经济效益和社会效益的。
雨花台区在推行民生实事票决制工作中，自始自终都贯穿党的领导。整体部署上，区委以雨委发（2018）67号文件，发布雨花台区民生实事重点项目票决制工作意见。在确定项目过程中，区政府征集初定民生实事计划后报区委及时研究。票决项目确定后，人大及时制定监督计划上报区委，并在监督过程中，重大问题及时向区委请示报告。
区人大常委会作为票决制工作的组织实施者，其具体实践主要体现在以下几个方面：
一是研究制定票决制工作总框架，在深入学习习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度重要思想的基础上，区人大常委会主要领导率领常委会组成人员实地考察学习外地经验，并结合雨花台区工作实际，出台了《雨花台区人大常委会关于推进民生实事重点项目人大代表票决制工作的意见（试行）》，明确了票决制工作的总体要求：即规定项目筛选由政府提议，项目立项由代表票决确定，实施过程由代表监督助推、实施结果和项目评价向代表报告。明确票决制工作分三个阶段：即征集确定候选项目阶段、人代会票决重点项目阶段和监督评估阶段，具体可划分为项目征集、项目初定、项目审议、项目票决、项目实施、项目监督、项目评估七个环节。二是为政府征集项目提供人大代表及人民群众的民情民意，主要通过每年四次的人大代表集中接待选民，通过区人大“一网两微一平台”，通过街道人大代表工作联络站等渠道广泛收集人民群众的意见建议。三是项目审定及票决，在政府候选项目形成后，人大工作部门组织有关人员进行初审，提出初审意见后，通过秘书处提交大会主席团审议，再提交全体代表以无记名方式投票表决确定。四是组织监督评估。票决项目确定后，区人大常委会专门出台了监督工作计划，明确由区人大常委会领导牵头负责，人大各工作机构分工落实的监督工作制度，同时将监督计划分送政府相关部门及各街道人大工委。在日常监督中，按计划开展定期监督，适时组织人大代表，人民群众和新闻媒体共同参与专项监督，开展常委会、主任会、视察等会议监督，同时发动人大代表及人民群众对项目随时监督，听取政府民生实事工作年中报告及平时参与政府民生实事工作推进会。五是组织开展评估并向全体代表报告。根据项目推进进度，对项目推进过程适时进行阶段性评估；在10月份民生实事项目办结时，组织以人大代表、专家为主的评估小组，进行终期评估；在年底的区人大常委会上听取完成情况报告并进行满意度测评；在次年人代会上向全体代表书面报告民生实事完成情况。
区政府及其职能部门作为民生实事的主要实施者，其承担项目建议书，项目方案规划设计，项目招投标，项目建设实施，项目过程中的质量进度、安全等方面的监督、检查，项目投资预算落实，投资审计结算以及项目验收资料归档等具体事项，就票决制项目面上一般性行政工作主要有以下几项：
一是广泛开展民生实事候选项目征集活动。雨花台区政府相关部门于2018年10月开始，在政府网站、金陵微雨花同步发布“关于公开征集2019年雨花台区民生实事建议的公告”，向全社会公开征集意见建议，群众通过电话、邮件、信函方式提出意见。召集部门、街道召开民生实事项目征集工作会议，同步发放“2019年度民生实事项目建议清单”通报，由部门及街道采取各种手段广泛征集。通过各街道社区开展的公共文化活动，在活动场地当场发放民生实事工作问卷调查，先后发放2000多份调查表，收集意见。通过区发改委聘请的24名民生工作观察员和街道聘请的民意代表收集意见。通过人大代表和政协委员的渠道收集民生实事项目建议意见，同时收集人大代表在选民接待中的意见建议，在收集项目线索中尽可能利用各种渠道考虑到各个方面，使征集线索广泛全面。二是民生实事推进上，区政府以文件形式将票决的民生实事项目分解落实到各承办部门和街道，各承办单位依据区政府要求出台具体工作落实推进计划，明确责任人和时间要求等具体内容，细化本部门的主要工作。牵头部门每月召开一次民生实事工作推进会，每2月出一份民生实事推进工作动态简报。区政府区长每季度主持召开一次各街道、部门主要负责人参加、人大政协一名领导列席的工作推进会，并在会前实地现场检查5-6个项目。推进会上各承办部门交流汇报，区领导点评，区长提工作要求，解决民生实事推进过程中的困难和问题。三是在票决项目后评价上，各承办部门就具体项目在实施到一定阶段即进行项目中期评估，及时分析项目推进的各种因素、克服困难，提前谋划，保障顺利实施，项目完成后，及时进行总结评定，为人大组织的终期评估及人大代表评议作好准备。
人大代表及人民群众是票决民生实事的主要实践者和受益者，从项目征集、审议、票决及监督评估每个环节都有人大代表和人民群众的智慧和贡献。人大代表自始自终以代表的责任和使命参与到票决制工作全过程中，自始自终以饱满的热情和优良的作风推进和促进民生实事的落实，自始自终实现“人大代表为人民”的庄严承诺。2019年8月，区人大常委会组织人大代表实地督查部分项目推进情况，得到了代表们的热烈响应。代表们不仅现场查看了软件谷小学、春晓农贸市场、马家店保障房等民生实事项目的建设情况，还在随后的座谈会上直接与承办部门对话，了解工作中遇到的困难和问题，有力促进了这项工作的向前推进，省市多家媒体对此进行了报道，取得了较好的社会反响。
三、 民生实事票决制工作存在的问题
雨花台区民生实事票决制工作在雨花台区人大历史上是首次开展，在实际操作中还存在一些问题。
1.前期工作准备不足。区委批准票决制工作文件在项目征集意见阶段之后，政府在征求意见时尚未出台票决制工作意见，仍是按照以往传统模式开展工作，虽然经历线上线下，几上几下等程序，但主要集中在机关部门、街道社区工作人员之中，人大代表、人民群众参与度不够高，在处理项目数量和质量上把握不够。每件、每类有不同数量个数，项目比较繁杂，有些项目前期调研不够，在具体实施操作中受到限制。
2.项目内涵理解不够准确。从广义上讲，所有项目都可以概括成为民生项目，因此，有些部门把政府重大基建工程作为民生项目，虽然大定义上没有不妥之处，但与民生实事重点解决人民群众切身利益问题的具体内涵关联度不够。有些项目如部分小型停车位工程，规模偏小，受益面，普惠性不强，体现不出人大代表票决制的庄重性和严肃性。有些项目需要跨年度完成，无法在次年的人代会上由全体代表对其完成情况做出完整性评价。
3.项目监督评估不够有力。民生实事推进过程中，人大监督仍以传统的听汇报、看现场为主，缺乏新的方式方法，监督的准确性、有效性不够。项目评估基本限于终期评价，前期中期评估缺乏，评估结果如何运用和效力如何也有待进一步商榷和探索完善。
4.代表参与度不够到位。在前期征求意见阶段，虽然经过选民接待、网上评议等线上线下的意见征集，但有些并不是专门针对民生实事的意见建议。在票决评议阶段，有些代表对备选项目了解研究不够充分，票决和评议存在一定的盲目性和被动性，个别代表对票决制认识不足，参与热情不高。
四、推进民生实事票决制的工作思考
2019年，民生实事票决制工作在雨花台区尚属首次，处于尝试探索阶段，根据实践总结，就进一步改进该区代表票决制工作提出一些思考：
1.营造氛围，形成代表票决制工作的共识。民生实事代表票决制是我国基层民主政治建设的实践创新，是做好人大依法行使重大事项决定权，监督权以及发挥代表作用的新举措，是党中央要求，老百姓欢迎，人大力所能及的好事和实事，其他地区的成功实践也充分证明，代表票决制是个好东西。这项工作贯穿了党委决策，人大决定、政府实施，公众参与、社会协同的权力运行理念，融合了选举民主和协商民主两种形式，从政治上具有先天的优越性，结合到为民办实事工作，又体现了人民为中心的思想，体现了党和政府为人民群众谋幸福的初心和使命，在民生实事工作办理中实现“为民做主”到“由民作主”的转变，有效促进党委政府的决策部署与人民群众诉求的有机结合，在实践上具有科学的合理性。同时，票决制又充分搭载人民代表大会制度这一平台和载体，让民生实事工作从生成到办结全过程纳入依法办事的轨道，充分体现全面依法治国的总要求，在操作上具有刚性的法制保障。此外，票决制还广泛调动人大代表和人民群众的积极性和主动性。在主体上具有广泛的多元性。因此，要多层次，大范围、多手段进行民生实事票决制工作的宣传，特别是要发动广大代表和人民群众，提升社会主义民主意识，形成广泛的思想共识。作为人大及国家机关的同志，要带头深化认识，带头做好示范，带头讲好故事。
2.把握属性，界定民生实事的内涵。所谓民生实事，顾名思义是涉及人民群众生产生活切身需求直接关联的事情，所有事项都应该是具体的、实际的。因此，弄清民生实事基本内涵，研究具体事情，解决具体问题，是民生实事票决工作的要领和要义。从实践看，抓好民生实事、明确其具体标准和基本内涵，应把握以下几点：一是具有明确的普惠性，要使大多数人民群众受益，满足大多数群众期盼，得到大多数群众拥护，如解决人民群众上学难、看病难等涉及每家每户的迫切问题，解决地区群众就业、养老等普遍性问题。二是具有明确的公益性。民生实事项目，大多数是以公共财政投入为主，不以盈利为目的的社会项目，一般由政府承担社会公共属性突出的事情，如生态环境保护和治理，居民公交出行、生活服务设施建设等。三是显著的时效性。民生实事一般是群众需解决的紧迫的具体事，因此，在相对短期内见效也是民生实事的基本属性之一。一般要求是在当年解决、当年见效，如果个别项目因种种原因需跨年度，原则上要解决具体问题，取得阶段性成效，群众当年可以部分受益。如居民群众身边的生活设施改造、公共文化、健身场所的提升等。四是切实的可行性。民生实事十分繁多，群众诉求也多元具体，要在一年内完成全部民生实施项目是不现实的，民生实施项目要与地区中长期规划、社会经济发展水平、政府公共财力支撑相适应，同时还要考虑到民生实施项目与国家政策，土地资源等要素的结合，充分考虑到办理过程中的可操作性，确保项目要切实可行。
3.深化理念，明确票决制工作的原则。民生实事项目票决工作理念要具体明晰，着重把握以下几项工作原则：一是始终坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，把党的领导贯穿票决制工作全过程。在工作安排上纳入党委议事日程，在项目遴选上报送党委研究，在项目监督上取得党委支持，重大事项及时向党委报告。二是始终发扬民主，坚持以人民为中心的发展思想，积极听取民生，广泛吸纳民意，充分汇聚民智，充分尊重人大代表主体地位，充分动员人民群众有序参与，最大限度地将人民意愿充实到票决制的各个环节。三是始终坚持依法推进，坚持依法依程序开展票决制工作。立足人大职责，做到权限法定，程序规范，运行清晰，切实管用，工作到位，不缺位、不越位。四是始终坚持有利有效。民生实事项目票决工作始终要围绕地方党委政府决策部署顺利实施，有利于政令通畅；围绕宪法法律全面实施，有利于依法治区；围绕提升民众幸福指数，有利于社会和谐；围绕共建共治共享，有利于基层治理。同时，民生实事项目也要坚持实事求是、因地制宜、量力而行。要着重解决群众最关心、最迫切的民生问题，牢牢扣住好事办好，实事办实的目标导向，真正取得经济、社会、生态等综合效益，使人民群众切身感受民生实事办理带来的好处。
4.强化规范，严格票决制工作的程序。票决制工作必须严格按照法律规定规范进行，切忌随意变通，要重点把握好三个阶段七个环节：一是项目认定阶段，这个阶段包含两个环节。在项目征集环节上，主要由政府及街道实施，按照“统筹兼顾、普惠共享、公众受益、尊重民意、突出民生、量力而行、注重绩效”的原则，通过调研座谈，线上线下等多种手段及各种途径，于上年度10月份着手征集工作，同时广泛宣传市、区各种惠民政策，有利于征集上来的意见建议目的明确、可操作性强。同时，充分发挥人大代表作用，依托代表网议平台、雨花人大App、微博、微信公众号等，结合人大代表接待选民日和人大代表进政务中心等活动，广泛收集意见，并及时反馈至政府部门，提供民生实事征集线索。在项目初定环节上，政府对收集到的项目清单，按照“需求强先立、受益广先立”原则进行筛选排序，通过书面征求、座谈讨论、媒体发布征求、再次征求人民群众意见建议，并据此形成项目候选方案，征求人大等部门意见，报党委研究确定，再依据程序报人大审议，方可作为人代会票决候选项目。二是项目审议票决阶段，包含两个环节。在项目审议环节上，候选项目由政府提交人大后，人大工作机构对每个候选项目的具体情况，如内容背景、实施主体、投资及效益等进行提要汇总，报送大会秘书处汇编成会议票决材料，并在全体会议、主席团会议及各代表团会议上作说明，确保全体代表对每个候选项目的名称、背景、投资、效益以及项目周期都掌握清楚，保证代表有足够的时间展开审议和讨论。在项目票决环节上，由代表大会通过票决办法，明确候选方式，再由全体代表以无记名方式进行表决，按照得票数高低，按预定的应选数确认正式项目，并当场公布结果。三是监督评估阶段，包含三个环节。在项目实施环节上，政府依据票决意见，制定项目实施计划，并按项目任务分解表制定工作推进流程图，有序推进项目实施。在项目监督环节上，人大制定监督计划，明确监督分工和监督方式，组织人大代表、居民群众、相关专家组成监督小组，按计划跟踪监督项目推进。在项目评估环节上，先由政府实施单位在项目完成后进行自评估，再由人大组织以代表为主体、各种专业人员参与的评估小组进行预评估，然后提交人大常委会进行审议和满意度测评，最后将整个工作开展情况在下一年度人代会上向全体代表报告。
总之，民生实事代表票决制是地方人大行使重大事项决定权和深化人大监督权的有益探索，是我国人民代表大会制度在基层的一项重要创新。我们相信，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，这项工作一定能在提升民生福祉等方面发挥越来越大的作用，为基层治理现代化水平的不断提高贡献人大力量。作者：顾晓春（雨花台区人大常委会副主任、区人大工作理论研究会会长）