关于“三个中心”实施情况的报告

区住房和建设局局长  施晓明

2023年10月30日

主任、各位副主任：

我受区政府委托，向本次会议报告雨花台“三个中心”实施情况，请予审议。

近年来，我区公共工程管理中心、建设中心以及审计中心聚焦建设“全面创新、全域高新”新雨花目标任务，按照“打造新滨江、建设数字城”路径安排，不断提升全区政府投资项目建设、管理、审计的科学性、统筹性和经济性，充分发挥了政府投入资金的使用效能，为雨花经济社会的高质量发展提供了坚实保障。2020年，我区联合会审机制作为廉政特色创新做法在南京电视台《钟山清风》栏目专题播出；2021年《雨花台区创新政府投资工程项目“三驾马车”管理模式》专报信息获省政府主要领导批示，并多次接待省、市多个部门的调研和交流。现将具体实施情况报告如下：

一、构建“三驾马车”，创新管理模式

雨花台区政府作为政府投资工程项目的建设主体，为了更好地提升全区政府投资项目建设的科学性、统筹性、经济性，从精准控制重要节点、专业组织实施推进、提前介入成本审计三方面入手，从而实现对工程项目的全程把控，牢牢掌握主动权。为此，雨花台区自2019年3月决定启动政府投资建设工程项目联合会审制度的酝酿研究，并于2019年11月1日正式发文试行，自此围绕工程建设领域的全流程管理模式进行了一系列大胆的改革。

（一）创新建立全流程管理组织架构

雨花台区政府投资工程项目由建设单位作为项目实施的第一责任人，负责项目筹备、策划，其项目实施全流程主要依托“三驾马车”各负其责、相互协作，即雨花台区公共工程管理中心（以下简称“工管中心”）作为工程项目全流程审查机构、雨花台区公共工程建设中心（以下简称“公建中心”）作为工程项目集中建设实施单位、雨花台区工程审计中心（以下简称“审计中心”）作为工程项目工程审计监管机构。

1、工管中心牵头组织联合会审

2019年10月，经区政府专题研究，由区住房和建设局牵头整合专业人员力量，成立区工管中心，并于2019年11月1日由区政府办印发《雨花台区政府投资建设工程项目联合会审暂行办法》（雨政办发〔2019〕65号，我们称“1.0”版本）。根据“暂行办法”，由工管中心牵头对全区规模以上的政府投资项目（房建1亿以上或2万平方以上；市政3千万以上；绿化5百万以上）执行“1+5+1”模式联合会审，重点从招标代理产生、招标文件和清单、造价控制、合同、设计文件、工程款支付六个方面进行审查，取得了一定成效，并在暂行期间摸索了许多有益的经验与做法，为后期制度层面的进一步变革打下了基础。

为了进一步加大区级层面的内审、内控力度，进一步扩大内审项目范围以及强化对政府投资项目的事前控制与重点环节控制，自2021年6月18日开始，根据区委、区政府对项目管理的新要求，我区又启动运行了联合会审机制2.0新版。新机制按照《南京市雨花台区政府投资建设工程项目联合会审实施办法》（雨政发〔2021〕50号）的要求，由区工管中心牵头对全区达到公开招标限额要求的政府投资工程项目（房建与市政），以及其他国有资金投资建设的非盈利性项目的可行性研究报告和估算投资、初步设计和概算、招标文件和清单、拟定合同及协议、施工组织设计、重大变更签证、工程竣工结算以及第三方中介咨询机构评价等八项内容进行联合会审。会审材料经建设单位自审合格后通过雨花台区工程智慧审计系统联合会审模块从网络终端提交工管中心，工管中心按“1+5+1”模式组织联合会审，并在规定时间内将会审意见反馈业主单位，业主单位组织相关单位逐条对照修改并回复，工管中心及各会审单位对回复意见进行终审确认。

2、公建中心具体实施建设任务

为进一步强化政府投资建设项目的专业力量、资金保障及统筹管理，2019年起我区开始探索实行集中建设模式，在区国有建设平台的基础上，成立了公建中心。公建中心主要依托南京雨花建设发展有限公司既有架构，承担公建中心职能，公司成立于1992年，注册资金13.3亿元，于2022年6月成为由区委直接管理的区属企业，由南京雨花国资投资管理有限公司100%持股。按照项目建设管理需要，实行“部门+项目部”模式，下设7个职能部门（办公室、总工办、计划前期科、财务科、内控发展部、销售科、工程部）及5个项目部。

3、审计中心全面工程审计监管

为深化全区工程建设管理改革，加强政府投资工程审计监管，2019年区政府成立公共工程审计中心（事业编正科级单位，隶属于区审计局）。区工程审计中心的建立和运行，融合了工管、公建两个中心的改革思路，尤其是突出“智慧工程审计管理系统”集中体现出审计中心的探索和创新，推进了审计监督的线上化和数字化，促进了建设管理和审计监督双增效。

（二）重新构建各单位权力责任体系

对工管中心、公建中心、审计中心进行合理的权责划分，针对各单位的专业优势，分散配置各单位的行使职责和权限，既能发挥各自特长，群策群力，又能防止权力滥用，形成相互促进、相互制衡的局面。

1、工管中心负责牵头各会审部门在工程前期组织、施工推进、竣工交付等重要环节重点对程序、造价等进行全方位复审，牵头组织各会审单位对参建各方及中介咨询单位的履约行为、工作成效进行事中事后评价。

2、公建中心负责集中建设项目实施，按照集中建设项目“投资、建设、监管、使用”相互分离的原则，区公建中心主要承担全区政府投资或其他国有资金投资的非盈利性项目工程建设管理职能，坚持社会效益、经济效益环境效益有机统一，在建设内容、建设规模、建设标准、建设周期、招投标、投资概算等方面实施全过程建设管理，在项目全过程接受工管中心组织的联合复审与监督。

3、审计中心负责列入区年度审计项目计划中的重大政府投资工程项目竣工结算审计，负责政府投资工程项目竣工结算审计结果的备案和复核抽查，配合做好政府投资工程项目主体责任的专项审计监督等工作，并将审计过程中发现的问题及时反馈工管中心与公建中心。

二、改革成效显著，彰显雨花特色

雨花台区政府投资工程项目全流程管理的“三驾马车”在事前控制、事中实施、事后评价的三个阶段发挥着各不相同又互为补充的作用与成效，使政府投资项目在成本可控的前提下高水平管理、高效率运作、高品质建设。

（一）突出联合会审的核心力量

联合会审的核心就是汇聚多方合力，对工程项目从立项到竣工交付使用的纵向全流程把关，对关键环节的手续、文书、资金等各类重点事项的横向全方位审查。近年来，各会审部门高度重视，克服了人员调配困难等问题，整体会审过程中联动良好，基本达到了预期目的。截至目前，已完成全区192个项目的联合会审，并提出了优化建议和调整意见1.4万多条。经过区工管中心联合会审的项目。

一是程序合法合规，成本合理可控。

1、完善审批流程，规范项目程序。有效控制项目程序的规范，形成全过程管理链条，同时通过对可研阶段的初步设计审查，也很好地运用事前控制的手段，从源头对资金投入进行梳理、把控，作为后续施工图设计、工程招标的依据，并通过后续全流程审查，基本可以杜绝“三超”问题。此外，环环相扣的审查还能发现并及时处理报审材料不全、报审文件深度不够、审批手续缺失、报审信息混乱、变更索赔手续不及时、不完善等相关低级错误，也能对报建手续未完善的项目予以及时提醒、实时纠正。

2、规范招标模式，详尽合同条款。在确保优选中标单位的同时，有效地减少了不当条款可能引发的投诉和纠纷，同时指出招标文件合同条款中的不合理付款节点及付款比例，确保了付款方式与财政相关要求保持一致。此外，通过几个部门的细致审查，还发现并处理了一批合同条款与清单编制说明不一致、评分标准选用及计算错误、同一事件合同条款多处表述不一致等相关影响后续项目推进的实质性问题。

3、精确工程清单，精算工程成本。基本可以把成本测算中的缺项、漏项、错项等误差以及变更率过高、定额套用错误、政策性费用文件执行错误、材料价格选取等相关问题控制在合理范围，有效地节约了大量政府投资。据初步估计，自办法实施以来累计节约政府投资资金约21亿元。

4、多方联合把控，拓展管理深度。汇聚了各部门、各行业的管理智慧，事先研究、提前审查，也从侧面提升了区级层面对建设工程项目管理的深度，不仅对项目管理中可能出现的问题提前进行了预警、纠偏，也对项目推进给出了诸多合理化建议。如雨铁项目就根据工管中心意见对不合理的工期安排进行了优化，缩减工期200余日历天。

二是及时把握动向，推广先进做法。

通过联合会审的综合分析，第一时间了解各项目对新规新政的运用，在区级层面给予统一的指导和帮助。如前阶段广泛运用的EPC工程总承包模式，管理不当极易造成超概超立问题，并产生合同总价纠纷，为加强EPC项目成本控制，落实限额设计举措，区工管中心针对雨花台区农花河流域宁南片区雨污水管网清疏修缮工程EPC招标、梅山街道梅清苑片区及矿业公司片区老旧小区整治工程EPC招标、开发区秦淮新河入江口景观提升工程EPC招标中特别指出，增加施工图设计完成后的清标工作相关条款，有效控制项目总投资，避免出现突破概算的情况。

三是落实海绵城市工作要求，促进该项工作开展。

为了更有效地推动全区海绵城市工作的落实，除正常的审批环节外，区住建局还依托区工管中心在对于全区的政府投资重大项目开展联合会审的时候，也对其海绵城市专篇作出要求，并进行审查。部分项目的海绵城市设计方案较突出，它们将自然途径与人工措施相结合，在确保城市排水防涝安全的前提下，最大限度地实现雨水在城市区域的积存、渗透和净化，促进雨水资源的利用和生态环境保护，并有效协调给水、排水等水循环利用各环节，且考虑其复杂性和长期性等多方面因素。如：中华中学雨花校区项目充分考虑了生态停车位、雨水花园的设计方案；竹苑路、规划四号路建设工程项目详细明确了人行道透水铺装、下沉式绿地的设计指标和施工工艺等。

（二）推动集中建设高质量发展

1、凸显集中建设的专业优势

自2019年开始探索实行集中建设模式，将全区规模较大、难度较高的房屋和市政工程通过集中建设委托实施单位，近5年来共承担项目建设共42个，总投资达192亿元，其中竣工交付24个，目前在建18个。经过近些年的实际运作，集中建设成果明显。一是配齐了专业队伍。经过几年的发展，目前公建中心前期、合约、成本、工程、法务等内部架构完善，分工明确，各项工作协调机制健全，运行高效。如在建的省妇幼项目，针对土方外运施工制定专项管理规程，参建各单位明确分工、协同推进，严格落实“每日专题布置、每日报备申请、每日专班巡查、每日专项复核”管理要求，并通过拓展施工作业面、增加外运车辆、完善作业顺序、优化运输路线等具体举措，全面提高土方外运工作效率。项目土方外运工期较原计划缩短约3个月，节省建设费用超1000万元。二是资金保障能力强。在大家的共同努力下，公建中心不仅资金筹措渠道广、运作成本低，还有较强的抗风险能力，实施紧急项目时优势明显。如雨花台区小行里15号房抢险加固项目，公建中心临危受命，在较短时间内便完成资金筹措任务，短短2个月内便完成了1栋的消险加固工作。三是项目统筹有力。由于集中建设单位项目多，便于人力资源、工程资金、设备物资等相互调配，确保各项目顺利推进。如中华中学（雨花校区）项目建设时，充分利用同步建设的经九路建设工程项目与其紧邻的优势，在管线规划设计中同步报批，在施工过程中场地互用，在赶工期间人力相互调配，在整个建设期经历多次疫情影响也确保如期交付投入使用。

2、拓展数字平台的智慧管理

利用雨花软件业高度集聚与智慧产业广泛运用的优势，充分结合智慧型政府发展理念，提升现代化企业治理水平，搭建工程项目建设全流程智慧化管理平台，在行政办公信息化的基础上，还对工程项目建设全流程、各环节实行了数字化管理。利用承担项目数量多、类型广、参建单位角色广泛的优势，打造工程造价数据库、法律法规库、合同库以及案例库，支撑信息系统实现智能化、标准化和电子档案化，运用统一的参评规范，使各单位、各部门在一个标准尺度中开展工作。

目前在建项目全部推行项目建设全流程智慧化管理平台的应用。从项目立项到规划设计、招投标、现场管理、签证变更、财务支付、竣工结算，建立一个完整的、全天候、可溯源的政府投资项目信息数据系统，提升了设计的准确性、管理的高效性，实现项目管理智慧化。如目前在建的省妇幼总部项目依托智慧化管理平台借助数字化手段在成本控制方面实现工程计量、造价审核、工程款支付问题自动化预警，在设计方面发现并纠偏设计问题523条、资料管理方面完成批复类文件15份、合同类文件31份、招标类文件22份，共68份文件管理数字化，通过全过程管理平台将参建各方紧密联系在一起，保证工程质量和投资效益，实现工程项目管理数据共享、全角色参与。

3、实现项目建设的合法合规

汇聚多方合力，通过对工程项目从立项到竣工交付使用进行全过程管理，对建设程序、资金使用、施工质量等全方位管控，强化建章立制，内部不断完善制度、程序管控，严格履行联合会审等各项制度，确保联合会审工作覆盖项目全过程，做到应报尽报、应审尽审，所有建设项目在项目投资方面未发生超概问题，建设审批方面未出现违反建设程序问题，合同履约方面未发生不当条款引发的投诉和纠纷，款项支付方面未发生超付、多付，招标方面未出现过重大缺项、漏项、错项，有效节约大量政府投资资金的同时，实现社会效益、经济效益、环境效益有机统一。

建立履约考核机制，将各建设单位履约行为考核纳入合同管理，规范各参建单位行为管理，确保各方履约、履职到位。如省妇幼项目在总承包招标阶段明确建设目标为“鲁班奖”，取得“鲁班奖”奖励约1400万元，未取得处罚约2000万元。据此对现场质量验收、施工资料整理、参建单位管理等全过程严格按照合同约定目标——“鲁班奖”评比标准进行管理和考核，从而促进各方履约履责到位。此外，公建中心在项目管理上还通过开展QC质量考核小组验收机制、组织专业分包工程考评、主要人员现场考勤、实行月、季飞行安全检查、设计巡查以及季度评优评先活动等方式，促进现场管理更规范，确保项目建设做到质量可控、安全可控、进度可控、成本可控。截至目前，所有建设项目未发生非法分包，未出现重大安全事故、质量事故、生态环境破坏事故隐患等情况，工程质量、安全、工期可控，验收及时规范。

（三）拓展审计系统的智慧管理

1、坚持需求导向逐步优化提升系统

围绕推动政府投资资料标准化，推进智慧审计系统网络化，进一步规范政府投资工程项目建设程序，构建规范高效的结算审核机制等目标需求，研究开发“1+4+4+6”架构的工程智慧审计系统。着力开发工程全过程管理子系统，内设工程项目建设全流程、全环节，作为建设单位项目审批OA使用。该系统具有全角色覆盖、全线上运行、全过程采集、全闭合付款、全档案生成等特点，有效引导和规范了建设单位项目组织实施，确保项目建设规范有序。

2、依托智慧审计系统开展审计结果备案

根据区政府出台的《雨花台区政府投资建设项目审计结果备案管理办法》，对所有政府投资工程项目实行结算备案管理制度，对系统预警项目重点进行结算质量监督。备案管理平台2021年上线以来，已完成项目备案2622个，施工送审价67.87亿，内审核减额为6.29亿；通过平台预警，工程审计中心重点核查项目99个，整改金额1700余万元。

3、开展水电气等特许行业项目预算审计

由于水、电、气等项目性质特殊，属于特许行业，均为直接发包，工程承包单位未经过充分的市场竞争，预结算编制存在高套定额、主材价格高等情况。区工程审计中心着眼区域社会发展和政府投资绩效，结合部门专业优势，积极开展水电气等特许行业项目预算审计，补充了联合会审的缺项，累计开展预算审计项目171个，送审金额13.69亿元；审计核减1.8亿元，核减率13.12%，有效节约了国有资金。

4、实施重点项目全过程线上监管

按照《雨花台区进一步加强政府投资建设项目审计监督的实施意见》，坚持“管住大多数”的原则，对重点项目实行线监管（房建类项目3000万元以上、市政道路类项目2000万元以上、环境综合整治类项目1000万元以上、园林绿化类项目400万元以上），目前在线监管重点项目共286个，总投资623.94亿元。通过系统建立预警模型12个，实现实时发现问题，推动项目精细管理，将问题消灭在萌芽状态。已预警相关问题信息500余条，建立事项提示清单68个。

5、开展重点行业和领域专项审计调查

结合年度审计计划，开展重点行业和领域专项审计调查，先后组织实施了2017—2019年开工建设的政府投资工程建设项目管理情况专项审计调查、雨花台区2019—2021年水务工程建设管理情况专项审计调查、2020—2022年全区教育基础设施建设管理情况专项审计调查等4个专项审计调查，发现并纠正相关问题120余条，进一步规范政府投资工程建设管理。

6、牵头组织第三方中介机构招选工作

根据《区政府关于进一步加强政府投资建设项目审计监督的实施意见》要求，牵头住建、司法等单位，先后组织完成159批1471个项目的第三方中介机构联合会审工作。积极服务建设单位、协审单位，认真解答疑难问题，协调处理相关业务矛盾，妥善解决业务分歧，受到服务对象一致好评。

三、存在困难

（一）联合会审文件内容还需完善

一是从建设单位认识程度上看。有的建设单位思想不重视，认识不到位。经过此次专项巡察，以及南站规划学校等4个教育项目专项审计的情况来看，不少项目确实存在应报未报的现象，部分项目申报不及时，甚至先建后报。二是从送审材料的完整性看。部分单位领导及申报材料的对接人至今对八项联审办法业务流程不熟悉，甚至认识不到该项工作的重要意义，仅仅当做区内规定的一项程序性工作，且在人员配备上不够专业，不少单位疏于内部审查，对于项目报审程序不合规、审批手续不完善、签证变更不及时、变更手续不齐全等信息也不能及时掌握。三是从报审文件的质量上看。建设单位的主体责任未得到有效落实，各单位配备的工作人员专业水平参差不齐，对招标代理、跟踪审计、设计单位、监理单位等专业第三方机构的工作质量缺乏有效管控。四是从运作环节上看。各个部门牵头单位不够明确，且各项工作未真正落实主体职能；各个牵头单位人员配备力量不足，且未落实监管和完全闭合。

（二）集中建设管理水平有待提高

一是目前《江苏省政府投资工程集中建设管理办法》将于2023年11月1日正式施行，我市于2021年5月10日颁布了《南京市市级政府投资非盈利性工程建设项目集中建设管理实施办法（试行）》，建议制定出台区级集中建设管理相关制度，进一步明确区级政府投资建设项目实施范围、管理模式、职能职责、监督管理等。二是在项目建设过程中，随着项目的深入，建设（使用）单位的需求会有所调整，影响项目推进进度及造价控制。建议在项目初步方案研究时，建设（使用）单位加强项目需求及定位研究，减少后期的调整。

（三）联合会审内部监管还需加强

一是缺乏有效的监管预警手段。目前联合会审工作形式属于被动型审查，由建设单位发起联合会审需求，工管中心根据建设单位需求，组织开展联合会审，在组织形式上比较散，在管理形式上比较松。对已会审项目数量、单个项目建设进展情况，各阶段会审执行情况等，系统没有一个鱼刺图样的直观明了的展示和提醒手段，不方便进行监管。二是建设单位和中介机构履职不到位。在日常会审过程中发现，部分建设单位职能发挥不够明显，相关工作全部委托中介机构，对相关业务把关不严，对中介机构监管不严格，对会审过程中指出的中介机构错漏等不专业、不严谨问题，没有处罚机制，管理缺位，屡错屡报。

四、下一步工作打算

我们将在认真落实各项政策文件的基础上，继续深入研究，改革创新，规范政府投资行为，提升政府投资效能。

（一）进一步强化和落实会审各方主体责任

以各项建设法律法规为基础，围绕“三驾马车”的统筹管理模式和八项联合会审制度的推行，一是进一步做好宣贯引领。积极做好全区政府投资建设项目的政策宣贯和业务引领作用，使建设实施单位充分了解联合会审的相关要求，充分掌握政府投资建设项目的实施流程和管控细节，提高政治站位，严格落实联合会审各单位主体责任，特别是落实好建设单位的责任主体。二是严格执行文件要求。主动申报联合会审项目，强化单位内审以及对会审所涉内容第三方单位的管控，加大建设自查、自纠力度，切实做到项目无遗漏、环节无缺失、联合会审意见全落实。三是联审部门之间也要加强联动。行业主管部门更要承担行业监管责任，充分发挥行业的专业引领与把控，内部也要对已出具意见的项目进行二次复核，对出具的意见负责。

（二）进一步完善与强化集中建设管理体系

一是提升智慧管理水平。进一步推进全过程智慧管理平台建设，加大数字技术的应用，做到“三个全覆盖和一个全闭环”，即投资项目全覆盖、项目建设过程全覆盖、管理审批实施角色全覆盖和资金支付结果全闭环，实现建设、管理双向透明。二是强化集中建设能力。为全区政府投资工程项目进行建设的同时，针对各类项目着力研究标准化管理模式、标准化工期安排、标准化投资测算等一系列创新措施，同时全力推进全过程数字化智慧管理平台应用，实现数字化管理。三是整合资产与设施管理业务。整合区属人才安居房、保障房商业配套用房等国有物业资产等，提供包括物业出租、物业管理等增值服务，按照集中运营管理、智慧化管理等方式，提高资产管理效率、降低资产管理成本。

（三）进一步升级和推进智慧审计2.0版的运用

一是继续推进系统2.0版的开发、优化和推广使用。系统2.0的开发和应用列入2023年全区全面创新十大攻坚项目，目前已完成项目全过程管理系统开发，并在雨建发试用。未来将强化项目管理和部门监管场景研发，如项目参建单位评价、风险逻辑预警、公共投资绩效评价、BIM使用管理等，引领和推动政府投资审计监督进入新阶段。在系统优化的同时，加大推广应用力度，争取尽快在全区推开，在应用中不断完善，做到好用、管用、想用。二是拓展专项审计调查的深度和广度。着力提升审计监督效能，确保党委政府的重大决策部署到哪里，审计工作就跟进到哪里，聚焦重点领域，在揭示问题上下真功，做到真审严审全审、审深审透审实；在狠抓整改上求实效，在建章立制上谋长远，扎实做好审计“后半篇文章”。三是进一步加大结算审核的复核比例。根据上级政策要求，审计机关退出政府投资工程项目结算审计，由内审组织社会中介机构进行造价审核，当前市场上社会中介机构鱼龙混杂，业务水平参差不齐。而审计机关因为日常审计计划安排，以及力量薄弱等因素，对社会中介机构造价审核质量缺乏有效监管，导致政府资金流失浪费。下一步将运用工程智慧审计系统，加强技术预警，加大审核监督力度，提升社会中介机构造价审核质量。

（四）加快修订出台联合会审3.0版本

一是明确责任与监管。工管中心将牵头整合各部门力量，针对流程机制缺乏闭合与监管、联合责任部门责任不够明确、部分联审环节部门缺失、建设单位主体责任未能得到有效压实、成本源头控制缺乏指标以及与公建中心、审计中心协同不够等问题，二是加大信息化。进一步修订完善出台3.0版本工作机制，并考虑同步加大信息化建设力度，对项目实施重点环节全覆盖和全过程管理。目前，该项工作已完成资料收集与意见征求环节，下一步将走访各街道（园区）、建设平台并召开联席会议，共同研讨修订思路，并着手制度文本的起草。三是完善体制机制。后期将根据修改完善后的联合会审制度，对工管中心、公建中心、审计中心“三驾马车”进行更合理的权责划分，发挥各自特长，群策群力，形成相互依托、相互促进、相互制衡的局面。

    以上报告如有不当之处，敬请主任、各位副主任批评指正。